누가 고양이 목에 유보통합이라는 방울을 달까(신하영)

신하영¹⁾

유보통합의 개념과 진행 과정

유보통합 문제가 한창 시끄럽다. 지난해 말, 정부는 2025년부터 어린이집에 대한 관리·감독 권한을 지방자치단체에서 시도교육청으로 이관할 것을 발표했다. 여기서 통합이라는 것은 어린이집과 유치원을 하나로 통합한다는 것이 아니라, 어린이집과 유치원을 관리하는 정부의 주무 부처(현재 어린이집은 보건복지부, 유치원은 교육부가 관리)를 하나로 통합한다는 의미이다.

3-5세 유아를 대상으로 교육에 초점을 맞추는 유아 교육기관(유치원)과 0-5세 영아·유아를 대상으로 영아·유아의 보호·양육을 제공하는 보육 기관(어린이집)은 서로 다른 목적과 실행 체계, 교사 양성 체계 및 자격 체계 등을 갖추고 있다. 그럼에도 불구하고 영유아 교육 과정 통합과 유아교육·보육 간 격차 해소와 질적 수준의 상향 평준화에 대해서는 어느 정도 공감대가 형성되고 있었다.

그러나 해방 이후 유아교육과 보육은 각각 나름의 독자적인 방향으로 발전해 왔기에 양쪽의 이해를 둘러싸고 대립과 갈등이 계속되어 왔다. 그러던 중, 2012년 도입된 ‘누리과정’은 여러 이해관계의 첨예한 대립 속에서, 상호 합의된 공통 교육과정 필요성에 따라 도출되었다. 그리고 공통의 교육과정을 운영하는 두 기관에 지원되는 정부 예산은 다시 유치원은 교육부 소관의 지방 교육 재정으로 충당하고, 어린이집은 중앙 정부가 유아교육 특별 회계로 국고로 충당하는 식으로 분리되어 있다. 또한, 유치원 교사는 유아교육과를 통해 배출된 유치원 정교사 자격증 소지자여야 하고, 자격증의 발급 및 관리는 교육부가 하는 반면, 어린이집 교사는 보건복지부가 관리하는 보육교사 자격증 소지자로 교사 양성과 관리 체계 역시 분리되어 있다.

유보통합으로 얻을 수 있는 것

이렇듯 교육과정의 통합은 이루었지만 여전히 기관 운영과 예산 지원, 교사 양성 및 관리 체계까지 여전히 분리되어 있는 상황에서는 유치원과 어린이집의 완전한 통합(관리, 교사, 예산)에 대한 요구가 높아질 수밖에 없다. 유보통합에 찬성하는 이들이 이야기하는 통합의 장점은 다음과 같다.

첫째, 지금까지 교육부와 보건복지부가 0-5세 유아를 각각 어린이집과 유치원으로 중복 평행 관리하고 있는 비효율을 해결할 수 있다. 둘째, 동일한 정책 대상인 0-5세 아동들이 유치원에 다니는지 어린이집에 다니는지에 따라 학습과 돌봄에 있어서 서비스의 불균형이 발생하는 문제를 해결할 수 있다. 셋째, 과거에 수요를 충당하기 위해 전국에 설립된 유치원과 어린이집의 규모를 학령인구 감소 상황에 맞추어 적정 규모화하는데 통합된 행정 관리 체계가 바람직하다.

유보통합이 마주칠 어려움들

그럼에도 불구하고 유보통합을 반대하거나, 유보통합이 추진되는 과정의 난항을 우려하는 이들이 상당수다. 이들은 어린이집 보육교사의 경우 1년 정도 교육을 이수하면 자격을 딸 수 있지만 유치원 교사는 대학에서 전공을 이수해야 한다는 점 때문에 교사 자격을 표준화하기 어렵고, 자격 요건에 따라 나타나는 상이한 임금 수준과 대우를 평준화하기 어려울 것이라 전망한다. 시설의 설치 기준 또한 상이하다. 어린이집은 임대한 건물에서도 운영할 수 있지만, 유치원은 교육 시설로 분류되기 때문에 대출조차 용인되지 않는 엄격한 기준이 적용된다. 현재 거론되는 정부의 통합안처럼 교육부의 설치와 운영 기준을 따를 경우, 어린이집이 유치원의 설치 기준에 맞추고 보육교사에 대한 재교육을 제공하는 데 막대한 예산이 투입될 수밖에 없다.

미봉책을 넘어 근본적인 해결책을 찾아야

결국 돌고 돌아 ‘돈 이야기’로 돌아온다. 그런데 ‘온전한’ 유보통합을 위해 필요한 추가 예산은 사실 과거 정부가 미뤄둔 숙제나 다를 바 없다. 앞서 공통 교육과정인 누리과정을 시행하면서 어린이집에도 ‘교육 예산’에 해당하는 지방 교육 재정을 투입하기로 결정했다가 시·도 교육감(교육 예산의 집행자)과 자치단체장(시장, 도지사) 간의 대립이 격해져 소위 ‘보육 대란’이 일어난 적이 있다. 당시 정부는 교육 예산으로 충당하기에 역부족이었던 어린이집 예산을 국고 보조금으로 지원하도록 하는 한시적 특별 회계법을 통과시켜 위기를 모면했다. 하지만 특별 회계는 2017-19년 기한 종료 이후 5년 연장으로 2024년까지 기한이 연장되었을 뿐, 본질적으로 해당 법의 효력은 없어졌고, 특별 회계로 확보해 온 예산을 어디서 충당할지에 대한 논의가 충분히 이루어지지 않았다. 결국 미뤄둔 숙제 검사 날짜가 다가오고, 정부가 근본적인 해결책을 찾아야 하는 시점이다.

1) 세명대 교양대학 교수, 기윤실 상임집행위원, 청년위원