기후 소송 위헌 판결의 의미: 70%의 성과와 30%의 숙제(이병주)

이병주¹⁾

기후 소송 헌법 재판소 일부 위헌 결정의 성과와 아쉬움

2024년 8월 29일 목요일 오후 2시, 대한민국 헌법 재판소는, “국가가 온실가스 감축 목표를 설정하는 행위인 법령 및 행정 계획에 대하여, 침해 여부가 문제 되는 주요 기본권이 ‘환경권’임을 확인”하고, “그 침해 여부를 ‘국가의 기본권 보호 의무’에 관한 과소보호금지원칙²⁾과 법률유보원칙³⁾ 등을 기준으로 판단”하면서, “탄소중립기본법 제8조 제1항은 대한민국 헌법에 합치되지 않는다”라는 헌법 불합치 결정을 내렸다. 이것은 대한민국에서 처음으로 기후 위기 대응에 관한 국가의 기본권 보호 의무가 헌법적 의무로서 인정되고, 기후 위기 대응 관련 법률에 대해서 헌법 위반의 판단이 내려진 의미 있는 사건이다.

그런데, 위 판결은 아시아 대륙 최초의 기후 소송 승소 판결로서 국내외적으로 널리 환호를 받은 한편, 그 구체적인 내용에서는 청구인들의 청구 전부에 대한 ‘전부 위헌 결정’이 내려진 것이 아니라, (1) 기후 위기 대응에 관한 국가의 기본권 보호 의무가 인정되고, 이를 근거로 ‘2031년-2049년의 기간에 대한 국가온실가스감축목표를 법률에 규정하지 않은 점’에 대해서 위헌 결정이 내려졌지만, (2) 2030년 국가온실가스감축목표에 대해서는 위헌 결정을 받지 못하고, 2030년까지의 탄소중립기본계획(탄기본)에 대해서는 재판관 5명의 위헌 의견이 있었음에도 위헌 정족수 6명에 1명이 모자라서 합헌 결정이 내려짐으로써 ‘일부 위헌 결정’이 되었기에, 청구인단과 대리인들 사이에 상당한 아쉬움과 탄식을 불러일으키기도 했다.

그러나, 헌법 재판이라고 하는 것은 본래 헌법 소원을 만들어서 청구인과 청구권의 적격을 인정받고 정식의 심리와 판단을 받는 것 자체가 상당히 어려운 일이고, 나아가 헌법 불합치의 위헌 결정을 받는 것은 굉장히 어려운 일이다. 국회가 제정하고 대통령이 공포한 합법적인 법률이 대한민국 헌법에 위반되어 효력이 없다는 판단을 받아내려고 하는, 난이도가 가장 높은 소송이기 때문이다.

또한, 진지하게 생각해 본다면, ‘기후 위기 대응 운동과 온실가스 감축 운동의 전부를 헌법 재판소의 판결에만 의지한다는 것도 사실 조금 무리한 점이 있지 않은가?’라는 생각을 해 볼 수도 있다. ‘일부 위헌 결정의 아쉬운 점은 있지만, 헌법 재판소는 일부 위헌 결정의 결과까지 성의를 다하였고, 헌법 재판소가 처리하지 못한 나머지 문제는 이제 국회의 입법 과정에서 국회와 시민이 힘을 모아 우리들의 숙제로 감당하는 것이 타당한 일이 아니겠는가?’라는 것이다. 우리는 대한민국의 헌법 재판소가 ‘완전한’ 요술 방망이가 되기를 원했지만, 현실의 헌법 재판소는 ‘제한적’ 요술방망이였던 것이다.

그래서, 이번 대한민국 헌법 재판소의 일부 위헌 결정은, 헌법적으로나 현실적으로나 70% 정도의 성공을 만들어낸 것으로서 우리나라 기후 소송의 보람과 성과를 느낄 수 있는 판결이고, 헌법 재판소의 위헌 결정을 받지 못한 나머지 30% 정도의 숙제는 이제 헌법 재판소의 헌법 불합치 결정으로 시작될 대한민국 국회의 탄소중립기본법 개정 입법 과정에서 국회의원들과 정당들, 청구인단과 시민들, 대한민국의 기후 운동에 참여하는 모든 사람들이 힘을 모아서 우리들 자신의 노력으로 감당하여야 할 과제로 남게 되었다. 70% 정도의 성공이 있으니 우리는 힘을 낼 수 있고(can), 30% 정도의 숙제가 있으니 우리는 힘을 더 내야 한다(shall).

기후 소송 헌법 불합치 결정의 중요 내용과 의미

☞ ① 기후 위기 대응에 관한 국가의 헌법적 기본권 보호 의무를 처음으로 인정

☞ ② 2031-2049년의 온실가스 감축 목표를 법률에 명시하지 않은 것은 헌법 위반

가. 기후 위기 대응에 관한 국가의 헌법적 기본권 보호 의무를 처음으로 인정

대한민국 헌법 재판소의 2024. 8. 29. 헌법 불합치 결정은 한국은 물론 아시아 최초로 “국가가 온실가스 감축 목표를 설정하는 행위인 법령 및 행정 계획에 대하여, 침해 여부가 문제 되는 주요 기본권이 ‘환경권’임을 확인”하고, “그 침해 여부를 ‘국가의 기본권 보호 의무’에 관한 과소보호금지원칙과 법률유보원칙을 기준으로 판단”하였다는 점에서 큰 의미를 가진다.

그동안 전 세계의 기후 소송들은 유럽에서 나온 네덜란드의 우흐헨다(Urgenda) 판결과 독일연방 헌법 재판소의 기후 소송 일부 위헌 결정이 판시한 ‘국가의 기후 보호에 관한 의무’ 내용을 주로 인용해 왔다. 그러나, 이제부터는 아시아 대륙에서 처음 나온 대한민국 기후 소송의 위헌 결정 판시 내용을 ‘기후 보호에 관한 국가의 헌법적 기본권 보호 의무’에 대한 강력한 판단 기준으로 함께 인용할 수 있게 되었기 때문이다. 이 점은 특히 일본, 대만, 호주 등 우리와 가까운 아시아 태평양 지역의 기후 소송에 큰 힘을 보탤 수 있는 내용이다.

위 결정문의 판시 내용은 그동안 헌법 재판소가 채택하여 온 대한민국 헌법 제35조 환경권에 관한 헌법적 보호의 이론을 기초적인 전제로 확인한 후, 그에 더하여 환경권에 관한 법리를 ‘기후 변화에 대한 국가의 대응 의무가 헌법 제35조에 기초한 국민의 환경권 보호 의무에 포함된다’는 것으로 확대, 전개한 우리나라 헌법 재판소의 첫 판시 내용으로서 의미가 있다.

나. 2031-2049년 기간 온실가스 감축 목표를 법률에 규정하지 않은 헌법 위반

대한민국 헌법 재판소의 헌법 불합치 결정이 위헌 판단의 헌법적 심사 기준으로서 ‘국가의 기본권 보호 의무 위배’에 관한 ‘과소보호금지원칙’ 위반과 국민 기본권의 본질적 사항은 법률의 규정에 직접 규정해야 한다는 ‘법률유보원칙’ 위반을 결정문에 명시한 것은, 헌법 재판의 역사에서는 중요한 전진의 의미를 가진다.

독일연방 헌법 재판소의 일부 위헌 결정은 국민의 기본권 침해로 인한 위헌 사유는 인정하였으나 국가의 기본권 보호 의무 위배로 인한 위헌 사유까지는 인정하지 못하는 한계가 있었다. 대한민국 헌법 재판소의 위헌 결정은 국가의 기본권 보호 의무 위배를 인정하고, 여기에 국민의 기본권 침해까지 함께 위헌 사유로 인정했다는 점에서, 앞으로 아시아 태평양 지역을 비롯하여 다른 나라의 기후 소송 헌법 판단에 있어서 적극적으로 활용될 수 있는 중요한 심사 기준을 제공한 것이다.

다. 2031년-2049년 온실가스 감축 목표를 법률에 미리 규정하는 것의 효과

2031년 이후의 온실가스 감축 목표를 탄소중립기본법 제8조 제1항에 명시하는 것이 우리나라의 온실가스 감축 노력 강화에 어떤 의미가 있는가? 이 질문에 대한 답변은 2031년-2049년에 대한 온실가스 감축 목표가 탄소중립기본법에 미리 명시되지 않은 상황과 비교하면 쉽게 알 수 있다.

우리나라는 과거 저탄소녹색성장기본법 당시에 법률에 온실가스 감축 목표를 규정하지 않아서 2010년 시행령으로 정한 2020년 온실가스 감축 목표(5.43억 톤)를 2016년 시행령 개정을 통해서 슬그머니 2030년의 온실가스 감축 목표(5.36억 톤)로 숫자만 10년 미루어버렸던 전과가 있다. 현재의 탄소중립기본법이 2030년의 감축 목표만을 정해 놓고 2031년-2049년 감축 목표는 5년마다 정부가 정한다고만 쓴 것으로는, 2050 탄소 중립 시기까지 미래 세대의 보호를 위해 정부의 책임감 있는 온실가스 감축 노력을 보장할 수 없다는 것이 헌법 재판소 헌법 불합치 결정의 취지이다. 이것은 5년마다 10년 후 시기의 온실가스 감축 목표(NDC)를 제출하도록 한 파리협정의 국제법적 기준보다 한층 더 강한 기준이다. 2031년 이후의 감축 목표를 법률로 정하도록 한 것은, 2021년 독일의 일부 위헌 결정에서 시작된 일로 이번 대한민국의 일부 위헌 결정을 통하여 아시아와 유럽의 모든 국가 법원들이 채택할 수 있는 국제적 기준으로 더 확고히 정립되었다고 할 수 있다. 이는 1.5도의 지구 온도 제한 목표와 유엔 환경 계획의 2.9도 지구 온도 상승 예상이라는 배출량 격차(gap) 사이에서 고민하고 있는 파리협정의 실패를 극복하는 일에도 상당 정도 기여할 수 있을 것이다.

참고로 독일연방 헌법 재판소의 경우에도 2021년에 우리와 거의 유사하게, 2031년 이후 온실가스 감축 목표를 독일의 연방기후보호법에 명시할 것을 요구하고, 2030년 온실가스 감축 목표의 위헌 선언은 하지 않은 부분에 대해 일부 위헌 결정을 하였고, 그 후에 독일 연방의회는 독일 연방기후보호법을 개정하면서 2040년에는 1990년 배출량 대비 88% 감축을 달성하고, 2045년에 탄소 중립을 앞당겨 실현하며, 2050년에는 거꾸로 탄소 흡수량이 더 많은 마이너스(-) 탄소 배출을 추구하고, 2030년 감축목표 또한 1990년 대비 55% 감축으로 되어 있던 것을 65%로 강화했던 모범적인 입법 사례가 있다. 독일의 경우는 헌법 재판소의 일부 위헌 결정을 국회가 이어받아 법 개정을 통하여 전부 위헌 결정의 효과를 내도록 하였다. 독일의 국회가 할 수 있었던 일을 대한민국의 국회가 하지 못할 이유는 없다. 법리상 사법부인 헌법 재판소는 최소한의 보호를 심사하지만, 입법부인 국회는 최선의 보호를 추구하여야 하기 때문이다. 2031년-2049년 기간의 온실가스 감축 목표를 기후 위기 극복에 대해서 진심(眞心)이고 실질적인 수치로 만드는 일은, 이제 대한민국 국회와 시민 사회가 노력해서 해결하여야 할 문제다.

라. 외국의 기후 소송들과 한국 헌법학계의 평가

전 세계에서 처음으로 기후 소송 승소 판결을 받았던 네덜란드 우흐헨다(Urgenda) 재단의 데니스 반 베르켈 변호사는 대한민국의 청소년 기후 소송이 준비되던 시기부터 한국의 기후 소송을 진심으로 격려하고 지원하여 왔는데, 이번 헌법 재판소의 위헌 결정에 진심으로 기뻐하고 환호하는 메시지를 보내왔다. 이번 기후 소송 승소 판결은 외국에서 보기에는 우리가 느끼는 것보다 훨씬 큰 승소 판결인 것으로 보인다. 그동안 유럽에서는 네덜란드-독일-벨기에-유럽인권재판소로 이어지는 기후 소송 승소 판결의 흐름이 있었으나, 아시아 대륙에서는 기후소송의 승소 판결이 아직 없었다. 이제 한국의 기후 소송 헌법 불합치 일부 위헌 판결을 통해서, 기후 소송 승소 판결의 흐름은 유럽 대륙을 넘어서, 미국의 주 법원 판결을 넘어서, 아시아 대륙으로 전개되는 최초의 발걸음을 시작한 것이다.

기후 소송의 국제적·협력적 성격에 비추어 볼 때, 대한민국 헌법 재판소 판결이 전부 승소가 아니고 일부 승소라는 것은 그다지 중요한 일이 아닌 것 같다. 일부라도 이겼다는 사실, 대한민국의 최고 재판소가 현 탄소중립기본법이 헌법에 위반되므로 개정되어야 한다고 판결하였다는 점, 그래서 한국의 기후 위기 대응 법률이 더 강화되어야 한다는 점, 이런 메시지가 전 세계의 기후 소송에 큰 힘을 주는 효과를 만들고 있다. 우리나라 헌법 재판소의 선고가 이루어지던 같은 시간에 일본에서는 아시아 태평양 지역 공익 인권 변호사들의 국제 세미나가 벌어지고 한국의 기후 소송에 대한 소개가 진행되고 있었다. 그 자리에서 대한민국 헌법 재판소의 일부 위헌 판결의 뉴스가 전해지자 현장에 있던 아시아 태평양 지역 변호사들은 모두 환호하였다고 한다. 특히 일본의 경우는 최근까지 하급심 차원에서 5-6건 정도의 기후 관련 소송들의 패소가 이어지고 있었다고 하는데, 이번 한국의 위헌 결정은 일본의 기후 소송 변호사들에게는 엄청난 격려가 되었다고 한다.

한국의 헌법학계에서도 이 사건 헌법 불합치 결정은 아주 획기적인 판결로 받아들이고 있다. 애당초에는 이 기후 소송 헌법 소원이 청구인들의 신청 적격이라는 적법 요건, 즉 사건에 대한 심리를 받기 위한 첫 번째 관문을 뚫는 것조차 쉽지 않을 것이라는 헌법학계의 전망도 꽤 있었다. 그런데, 첫 번째 기후 소송 헌법 소원으로서 신청 적격이라는 1차 관문을 가볍게 뚫는 것을 넘어서 헌법 불합치 결정까지 받아낸 점, 그리고 헌법 재판소가 그동안 적극적인 적용에 대해서 매우 신중하고 어쩌면 소극적인 태도까지 보여 온 ‘과소보호금지원칙 위반’의 심사 기준을 통하여 기후 소송의 헌법 불합치 결정을 내린 것에 대해, 기후 소송을 긴밀하게 지원해 온 헌법학자들은 한국 헌법 재판의 역사를 바꾸는 획기적인 기후 소송 판결이라고 기뻐하며 축하 메시지를 전해 오고 있다. 이 기후 소송 위헌 판결은 객관적으로 볼 때 우리들이 생각하는 것보다 더 중요하고 의미 있는 판결인 것 같다.

일부 위헌 결정 성과의 실현과 숙제의 해결 노력

결국 헌법 재판소 일부 위헌 결정에서 해결되지 못하여 우리 청구인단과 대리인단에게 많은 아쉬움을 주었던 2030년 온실가스 감축 목표와 탄소중립기본계획(탄기본)의 위헌성에 관한 숙제는, 탄소중립기본법에 대한 입법 개정 과정 등을 통해서 국회와 정당과 우리 시민들의 노력으로 해결될 수 있는 과제다.

우선 국회의 탄소중립기본법 제8조 제1항 개정 과정에서 2035년, 2040년, 2045년, 2050년의 온실가스 감축 목표를 새로 규정하면서 2030년의 온실가스 감축 목표도 그 이후 기간의 온실가스 감축 목표 설정에 상응하게 강화해야 한다. 독일의 일부 위헌 결정이 법 개정을 통해서 전부 위헌 결정의 효과를 만들어 냈듯이, 대한민국의 일부 위헌 결정도 국회의 법 개정을 통해서 전부 위헌 결정의 효과를 만들어 내는 노력을 시작해야 한다. 이것이 우리 국회와 시민들이 헌법 재판소로부터 넘겨받은 숙제다. 다음으로 5:4의 다수 위헌 의견에도 불구하고 합헌 결정이 난 탄소중립기본계획에 대한 지극한 안타까움은 역설적으로도 국회에서 탄소중립기본법 제8조 제1항의 ‘배출량’이 ‘순 배출량’을 의미한다는 아주 간단한 법 개정을 통해서 해결될 수 있는 숙제이기도 하다.

그러므로, 이제는 기후 소송 청구인단과 대리인단이 2024. 8. 29. 오후 헌법 재판소 선고 직후의 기자 회견에서 함께 외쳤던 구호처럼, “대응의 시간”이다. 헌법 재판소에서의 1차 싸움은 마쳤다. 일부 위헌 결정으로 완전하지는 못하지만 괄목할 만한 성과를 냈다. 이제는 국회에서의 싸움을 시작할 때다. 헌법 재판소의 일부 위헌 결정의 성과인 2031년-2049년 온실가스 감축 목표 설정이 형식적인 것이 아닌 적극적인 목표로 탄소중립기본법 제8조 제1항에 규정되도록 노력함과 아울러, 헌법 재판소 일부 위헌 결정의 숙제인 2030년 온실가스 감축 목표를 최선의 수치로 강화하는 것과, 탄소중립기본계획의 다수 의견 위헌성의 문제가 탄소중립기본법의 입법 개정 절차에서 함께 해결되어, ‘헌법 재판소의 일부 위헌 결정이 국회의 법 개정을 통해 전부 위헌 결정의 효과를 만들어내는 그날까지’ 기후 소송 청구인단과 대리인단, 그리고 이를 지지하는 모든 시민들과 학계의 노력이 이어지기를 소망한다.

1) 변호사, 청소년기후소송 대리인, 기독법률가회 공동대표.

2) ‘과소보호금지원칙’이란 국가가 국민의 기본권을 보호하기 위해 충분한 조치를 취해야 한다는 의무를 규정하는 원칙이다. 국가가 법률이나 정책을 통해 기본권을 보호해야 하는데, 이 보호 수준이 과소하면 그 법률이나 정책이 헌법에 합치하지 않게 된다는 의미이다(편집자 주).

3) ‘법률유보원칙’은 국가가 국민의 기본권을 제한하려면 반드시 법률에 근거해야 한다는 헌법적 원칙이다. 국민의 기본권을 제한하는 중요한 사항들은 의회의 민주적 절차를 거친 법률에 의해 규율되어야 하며, 행정부가 마음대로 국민의 권리를 제한할 수 없다는 것을 뜻한다(편집자 주).