“정교유착방지법” 팩트 체크(박종운)

박종운(사회선교사, 법무법인 에셀 변호사)

통일교, 신천지 등 일부 종교 단체의 정치인에 대한 불법 자금 제공, 당내 경선 및 선거 개입 사례 등이 발생하면서, 최근 이재명 대통령이 “정치와 종교의 유착은 반드시 근절해야 한다.”는 취지의 발언을 한 바 있습니다.

그에 따라, 최혁진 국회의원이 대표발의한 이른바 “정교유착방지법”에 대하여, 개신교계 내부에서는 “교회해산법이다”, “종교의 자유 침해가능성이 높다”, “교회 탄압법이다”라는 반대 목소리, “남용될 수 있다”라는 우려의 목소리, 심지어 가짜 뉴스까지 난무하고 있습니다. 필자는 변호사로서 먼저 법률적 측면에서 “정교유착방지법”이 발효될 경우에 대한 몇 가지 팩트 체크(혹은 Q&A)를 한 다음, 사회선교사로서 제 견해를 말씀드리고자 합니다.

이른바 “정교유착방지법”이란?

이 법안은 ‘일반법’인 ‘민법’ 제1편 총칙 제3장 ‘법인’ 조항 중 일부를 개정한 ‘민법 일부개정법률안’의 형태를 띠고 있는데, 종교 관련 법인뿐만 아니라 비영리 법인 전반에 적용되는 것이며, 아직은 법률안이 발의된 단계에 불과합니다.

이번 민법 개정안 ‘제안 이유 및 주요 내용’을 보면, “현행 민법은 비영리 법인이 목적 이외의 사업을 하거나 설립 허가 조건을 위반하거나 ‘기타 공익을 해하는 행위’를 한 때 주무 관청이 설립 허가를 취소할 수 있도록 규정함. 그런데 ‘기타 공익을 해하는 행위’라는 요건이 지나치게 포괄적이고 추상적이어서 법적인 예측 가능성이 낮고, 주무 관청의 소극적 대응을 초래하고 있음. 특히 최근 일부 비영리 법인이 법인격을 남용하여 조직적ㆍ반복적으로 중대한 범죄를 저지르거나, 헌법상 정교분리 원칙을 위반하여 특정 정치 세력과 결탁하는 등 반사회적 행위를 자행하는 사례가 발생하고 있으나, 이를 효과적으로 제재할 법적 수단이 미비한 실정이고, 주무 관청이 위법 행위를 인지하더라도 이를 확인할 수 있는 조사 권한이 명확하지 않아 실효성 있는 감독이 어려운 구조적 한계가 있음. 이에 법인 설립 허가 취소 사유를 구체화하고, 주무 관청의 조사 권한을 명문화하며, 반사회적 법인의 잔여 재산 국고 귀속 제도를 강화함으로써 법인격 남용을 방지하고 헌법 질서를 수호하고자 함”으로 기술되어 있습니다.

교회 해산 법인가?

대부분의 개별 교회는 비영리 ‘법인’이 아닌 “법인 아닌 사단”(=비법인 사단)에 해당합니다. 민법 제32조에 따른 비영리 법인은 주무 관청의 설립 허가를 받아야 하는데, 일반적인 개별 교회는 이러한 설립 허가 절차를 거치지 않고 교인들의 신앙적 결합에 의해 자연발생적으로 설립되기 때문입니다. 따라서 비법인 사단인 개별 교회는 아예 법 적용 대상에 해당되지 않으므로 ‘이번 민법 개정안’이 개별 교회의 존립을 위협할 가능성은 없습니다.

그러나 주무 관청으로부터 허가를 받아 ‘사단법인’ 또는 ‘재단법인’ 형태로 존재하는 교회 및 교회 관련 비영리 단체는 민법 제32조에 따른 비영리 법인이므로 이번 민법 개정안의 적용을 받게 됩니다. 이번 민법 개정안은 설립 허가 취소 사유를 구체화했는데, 특히 ‘기타 공익을 해하는 행위’를 구체화시킨 제38조 제1항 제4호(조직적 반복적 범죄 행위), 제5호(정교분리의 원칙 또는 공직선거법 등 관련 법령을 위반하여 조직적ㆍ체계적으로 정치 활동에 조직적ㆍ반복적으로 개입하여 공익을 현저히 해한 때)가 신설되어, 과거 추상적이었던 ‘기타 공익을 해하는 행위’보다 훨씬 구체적이고 명확한 잣대로 설립 허가를 취소할 수 있게 됩니다(의무적으로 취소해야 하는 것이 아니라, 취소할 수 있음). 따라서 위 조항에 정한 위법 행위가 조직적으로 반복되는 비영리 법인의 경우에 한하여 ‘설립 허가 취소’될 가능성이 커진 것은 사실입니다. 이 지점에서, ① 다른 설립 허가 취소 사유 및 ‘기타 공익을 해하는 행위’와 비교해 볼 때 위 조항에 정한 정도의 위법 행위를 한다면 설립 허가를 취소하는 것이 합리적이고 타당하다는 견해가 있을 수 있고, ② 설사 그러한 행위를 했다고 하더라도 다른 비영리 법인은 몰라도 종교 관련 비영리 법인에 대해서는 적용하면 안 된다는 견해가 있을 수 있습니다.

한편, ‘이번 민법 개정안’ 제38조 제2항은 주무 관청이 설립 허가를 취소하려는 경우에 ‘청문 실시’를 의무화하고 있고, 제3항은 위반 행위의 정도가 경미하거나 시정이 가능한 경우에는 기간을 정하여 시정을 명할 수 있으므로, 합법적이고 정상적으로 운영되는 비영리 법인의 경우에는 존립을 위협받을 가능성이 매우 낮다고 판단됩니다.

종교의 자유 침해 및 종교 탄압의 가능성은?

우리 헌법 제20조 제1항은 종교의 자유를 보장하고 있고, 종교의 자유는 신앙의 자유, 종교적 행위의 자유, 종교적 집회·결사의 자유 등으로 구성됩니다. 그런데 ‘신앙의 자유’는 절대적 자유이지만, 종교적 행위의 자유와 종교적 집회·결사의 자유 등은 헌법 제37조 제2항에 따라 공공복리 등을 위해 제한될 수 있습니다. 또한, 우리 헌법 제20조 제2항은 “국교는 인정되지 아니하며, 종교와 정치는 분리된다”라고 규정함으로써 정교분리 원칙을 천명하고 있습니다.

이번 민법 개정안 제38조 제1항 제5호는 “법인이 대한민국헌법 제20조 제2항에서 정한 정교분리의 원칙 또는 공직선거법 등 관계 법령을 위반하여 선거, 정당 또는 후보자와 관련하여 조직적ㆍ체계적으로 정치 활동에 조직적ㆍ반복적으로 개입하여 공익을 현저히 해한 때”를 설립 허가 취소 사유로 규정하고 있습니다.

이에 대해 법조계와 기독교계 일각에서는 “어디까지가 정당한 종교적 비판이고 어디부터가 불법적 정치 개입인지”에 대한 경계가 모호하여, 정권의 성향에 따라 특정 종교를 탄압하는 도구로 쓰일 수 있다는 우려를 제기하고 있습니다.

그런데, 위 조항을 살펴보면 알 수 있듯이, “정교분리의 원칙 또는 공직선거법 등 관계 법령을 위반” -> “선거, 정당 또는 후보자와 관련하여 조직적‧체계적으로 정치 활동에 조직적‧반복적으로 개입” -> “공익을 현저히 해한 때”에야 비로소, 설립 허가 취소를 할 수 있습니다. 따라서 정치적 의견 표명(예컨대 정권 비판)이나 사회 선교, 사회 참여를 제한하는 것은 아닙니다. 또한 “조직적·체계적”, “조직적·반복적”, “공익을 현저히 해한” 등의 중첩적 요건을 요구합니다. 즉, 개별 구성원의 정치 참여가 아닌 법인 차원의 조직적 개입이 있어야 합니다.

이처럼 ① 제38조 제1항은 “그 설립 허가를 취소할 수 있다”라고 규정함으로써 강행 규정이 아닐 뿐만 아니라, 제38조 제1항 제5호는 단순한 정치 참여가 아닌 “조직적·체계적·반복적” 개입에 더하여 “공익을 현저히 해한” 경우로 한정함으로써 중첩적으로 엄격하게 규정하고 있고(엄격한 요건 및 비강행 규정성), ② 이에 더하여, 청문 절차 의무화(제38조 제2항), 시정 명령 선행 가능성(위반 행위의 경중에 따른 단계적 조치, 제38조 제3항) 등으로 보아, 정상적이고 상식적으로 운영되는 종교 법인의 경우 존립이 위협받을 가능성은 매우 낮으며(절차적 보장), ③ 주무 관청의 설립 허가 취소 처분은 행정 처분이므로 행정 소송을 통해 법원에서 처분의 적법성과 재량권 일탈·남용 여부를 심사할 수 있고(사법 심사 가능), ④ 정교분리 원칙은 헌법상 명문으로 규정된 원칙인 바, 종교 단체의 위법한 조직적·체계적, 조직적·반복적 정치 개입을 제한하는 것은 정교분리 원칙상 당연하다는 점(헌법적 정당성) 등으로 볼 때, 종교의 자유 침해 및 종교 탄압의 가능성은 현격히 낮아 보입니다.

다만, 법 집행 과정에서의 자의적 해석이나 남용을 방지하기 위한 세심한 주의가 필요합니다. 특히, 주무 관청이 비영리 법인의 사무소나 사업장에 출입하여 장부와 서류를 검사할 수 있는 권한[제38조의2(업무 및 재산 상황의 조사)]이 신설되었는데, 이는 종교 단체의 자율성을 침해하고 상시적인 간섭, 감시 체제를 구축한다는 비판 및 갈등의 근거가 될 수 있으므로, 더더욱 세심한 주의와 운용이 필요할 뿐만 아니라, 위 조항이 남용되지 않도록 수정 혹은 보완하거나, 합리적인 하위 규범을 제정할 필요가 있습니다.

교회와 성도들의 재산권 침해의 소지는 없는가?

이번 민법 개정안에서 가장 실질적 파급력이 클 것으로 예상되는 부분은 해산된 법인의 재산 처리 방식입니다. 기존에는 정관에 따라 유사한 목적의 단체에 재산을 넘길 수 있었으나, 이번 민법 개정안 제80조 제4항은 “제38조 제1항 제4호 또는 제5호에 해당하여 설립 허가가 취소된 경우에는 그 잔여 재산은 국고에 귀속한다.” 제5항은 “제4항에 따라 국고에 귀속된 재산은 주무 관청이 관리하며, 유사한 공익 목적을 위하여 사용할 수 있다”라고 규정하고 있습니다.

이와 같은 잔여 재산 국고 귀속 규정은 ① 법인격을 남용하여 부당한 이익을 취하려는 경제적 유인을 차단하고, ② 법인 차원의 조직적 범죄나 정치 개입을 효과적으로 억제하며, ③ 위법한 행위를 통한 재산 축적을 방지하는 효과가 있을 것으로 기대되고, ④ 위법 행위로 축적된 재산을 공익을 위해 환원할 수 있고, 원래의 설립 목적과 유사한 공익 목적에 사용함으로써 출연자의 의사를 존중하는 결과를 가져오게 할 수도 있을 것입니다.

이에 대해서는 헌법상 보장된 재산권에 대한 과도한 제한이라는 주장이 제기될 수 있습니다. 특히 교회 혹은 교회 관련 단체들의 경우, 교인들의 헌금 혹은 후원금으로 조성된 재산이 단체의 위법 행위를 이유로 국고에 귀속되는 형태를 띠기 때문입니다.

우리 헌법 제23조는 재산권을 보장하면서도 제2항에서 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.”고 규정하고, 제3항에서 공공 필요에 의한 재산권 제한 시 정당한 보상을 규정하고 있습니다.

통상적으로 재산권 침해 여부에 대한 판단은 과잉 금지 원칙에 따라 ① 목적의 정당성(법인격 남용 방지, 헌법 질서 수호, 공익 보호 등), ② 수단의 적합성(잔여 재산 국고 귀속이 위법 행위의 경제적 유인을 차단하는 효과적이고 적합한 수단인지 등), ③ 침해의 최소성[제한적 적용 범위(예컨대, 중대한 위법 행위에 제한적으로 적용되는지 등), 단계적 제재(그 이전 단계에서 시정할 수 있는 기회 부여 등), 절차적 보장(청문 절차 보장 등), 사법 심사 가능성(행정 소송을 통한 구제 가능성은 열려 있는지 등)] 등을 구체적으로 살펴보게 될 것이고, 특히, ④ 법익 균형성(중대한 위법 행위를 한 법인의 재산권보다 헌법 질서 수호와 공익 보호라는 공익이 더 중대한지 등)이 중요한 판단 요소로 작동될 가능성이 높습니다.

이와 관련해서는, ① 명확한 집행 기준(“조직적·체계적·반복적” 등의 개념에 대한 명확한 해석 기준 마련), ② 투명한 재산 관리(국고 귀속 재산의 관리·사용에 대한 투명한 절차 확립), ③ 사후 구제(부당한 처분에 대한 실효적 사법 구제 절차 보장) 등은 보완되어야 할 것으로 보입니다.

사회선교사의 관점에서

이번 민법 개정안은 최근 사회적 문제로 대두된 ‘정치 혹은 정권 유착/결탁형 종교 단체’에 대한 강력한 제재 장치를 마련하려는 의도를 담고 있고, 특정 정치 세력과 결탁하여 조직적으로 헌법 질서를 흔드는 행위를 자행하는 사례를 막겠다는 목적이 뚜렷합니다.

그러한 관점에서 ① 법인격이 없는 개별 교회는 아예 적용 대상이 되지 않으므로 개별 교회에 대한 존립 위협은 없고, ② 엄격한 요건과 절차적 보장으로 법리상 종교 탄압 가능성은 낮아 보이며, ③ 명확한 기준 제시와 조사 권한 명문화로 일정한 자정 효과를 기대할 수 있고, ④ 잔여 재산 국고 귀속 규정은 강력한 예방 효과를 가지며, 재산권 침해 가능성은 낮을 것으로 예상되는 등, 신천지나 통일교와 같은 이단/사이비 계열의 비영리 법인에 대해서는 의도하는 목적을 달성하는 데 상당한 실효성이 있을 것으로 보입니다.

그렇지만, 개신교계 일각의 우려와 반발에서도 드러나듯이, 일반법인 ‘민법’을 이와 같이 개정하는 방식으로 온전히 목적을 달성할 수 있을지는 의문입니다. 우선은 현재 진행되고 있는 신천지, 통일교에 대한 수사와 재판이 제대로 이루어져야 합니다. 그리고 앞에서 살펴본 바와 같은 수정 보완이 필요합니다. 나아가, 그동안 수차례 정권이 교체될 때마다, 정파적 이해관계에 따라 발생했던 비영리 법인들에 대한 정부와 지방 자치 단체의 태세 돌변의 사례들로 미루어 볼 때, 만일 권위주의적인 권력이 들어설 경우, 법 집행 과정에서의 자의적 해석이나 남용이 당연히 예상되므로, 이를 방지하기 위한 세심한 노력과 주의가 필요합니다.

따라서 그동안 장애인차별금지법, 세월호참사특별법 등 다양한 법률 제/개정에 직/간접적으로 참여해 본 사회선교사의 경험으로 볼 때, 보다 심도 깊은 논의를 통해, 일반법인 ‘민법’보다는 별도의 ‘개별법’을 만들고, 보다 세밀하고 주의 깊게 규범을 정비하는 것이 타당하지 않을까, 하는 제안을 드립니다.

나아가, 법적인 제재는 최후 수단이므로, 다른 무엇보다도 종교계 자체 내부의 자율적인 자정 노력과 시민 사회의 건전하고 적정한 감시가 병행되어야 실질적인 효과를 거둘 수 있을 것입니다.

이제는, 불필요할 뿐만 아니라 때로는 사악하다고 여겨질 정도로 변질되어 버린 ‘가짜 뉴스’의 혼돈에서 벗어나, 주님이 우리에게 주신 합리적 이성과 올바른 신앙적 태도로 이 문제를 깊이 고민하고 대안을 제시하는 등, 보다 적극적인 자세로 위법 부당한 정교 유착/결착과 단절하는 방안을 함께 모색할 단계입니다. 주께서 지혜 주시기를 간구합니다.